一圖框定“三條線” 筑牢保護優(yōu)先新理念
更新時間：2019-5-28 9:17:22 來源：新華網(wǎng)
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5月27日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，權(quán)威人士在會上指出，目前我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計已經(jīng)基本形成。自然資源部和相關(guān)部門正在組織編制全國的國土空間規(guī)劃；各省也在開展省級國土空間規(guī)劃的編制工作；同時，在一些特定的區(qū)域或流域也已經(jīng)開展相關(guān)規(guī)劃的編制工作。
專家指出，“多規(guī)合一”后的全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”將框定生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條線”，進一步筑牢生態(tài)優(yōu)先發(fā)展新理念。
頂層設(shè)計體系基本形成
“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)�！�27日，自然資源部副部長趙龍在國新辦發(fā)布會上表示，“改革開放以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題�！�
為從體制機制上解決這些問題，近年來，幾部委聯(lián)合開展了省級和市縣“多規(guī)合一”試點工作。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《意見》）。5月23日，《意見》正式發(fā)布。這標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。
據(jù)介紹，國土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建，正是按照國家空間治理現(xiàn)代化的要求來進行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建。
具體而言，“四梁”是指從規(guī)劃運行方面可以把規(guī)劃體系分為四個子體系。分別為：規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系。趙龍表示，這四個子體系共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃體系。跟以往的規(guī)劃體系相比，一方面是著力改善了倍受各界關(guān)注的規(guī)劃編制審批環(huán)節(jié)，同時加強了規(guī)劃的實施監(jiān)督。并且，對支撐規(guī)劃運行的兩個基礎(chǔ)體系也按照新時代的新要求進行了重構(gòu)。
“八柱”是從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型方面，把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”�！拔寮墶笔菑目v向?qū)?yīng)我國的行政管理體系，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。趙龍表示，并不是每個地方都要按照五級規(guī)劃一層一層編，有的地方區(qū)域比較小，可以將市、縣級規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃合并編制�！叭悺眲t是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃。
趙龍強調(diào)，這次新的國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”，不是簡單換一個名稱，也不是形式上的拼湊。《意見》特別指出，新的規(guī)劃要實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平以及更可持續(xù)。
“多規(guī)合一”優(yōu)化營商環(huán)境
趙龍表示，《意見》的發(fā)布從空間規(guī)劃改革試點、決策到頂層設(shè)計，都強化了國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用�！拔覀冞^去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。這次發(fā)布的意見明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱，叫國土空間規(guī)劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成全國的國土空間規(guī)劃一張圖，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學，實施監(jiān)管更加嚴格�！�
在趙龍看來，“多規(guī)合一”為優(yōu)化營商環(huán)境，促進投資體制改革提供了一個非常好的機會和條件。原來土地的審批是遵循土地利用規(guī)劃，規(guī)劃許可的審批主要遵循的是城市規(guī)劃，這兩個規(guī)劃之間存在不融合，甚至是不協(xié)調(diào)的狀況，各有各的審批體系及審批內(nèi)容。
通過“多規(guī)合一”，不僅能夠把兩個規(guī)劃整合到一起，形成一個體系。也把職能統(tǒng)一轉(zhuǎn)到自然資源部，由一個部門來管理，這樣對于簡化投資審批手續(xù)，實行“放管服”，改善營商環(huán)境提供了非常好的條件。
此外，“多規(guī)合一”還能夠把國家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下規(guī)劃編制層層落實，特別是一些約束性指標的傳導和落實。比如生態(tài)文明建設(shè)、新發(fā)展理念以及其他一些重要的管控指標。同時，中央要求劃定好“三條線”，即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。這三條管控邊界也要通過規(guī)劃層級層層落實，體現(xiàn)戰(zhàn)略性。
趙龍進一步表示，“多規(guī)合一”以后的國土空間規(guī)劃要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合它們的優(yōu)勢。既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展。既要研究實體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會問題，既要強調(diào)全國的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。
經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護并重
自然資源部總規(guī)劃師莊少勤介紹，此次發(fā)布的《意見》，一個很大的特點是強調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，強化山水林田湖草是一個生命共同體的理念。
自然資源部一位內(nèi)部人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，我國當前經(jīng)濟發(fā)展過程仍然需要占用和消耗較大比例的各類資源。但是此次《意見》的發(fā)布，意味著在以后的發(fā)展過程中，從規(guī)劃環(huán)節(jié)就要優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的問題，必須走綠色可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的路徑。
該人士表示，不僅如此，以后一些戰(zhàn)略性發(fā)展綱要將由國家空間規(guī)劃體系一盤棋來統(tǒng)籌編制，既協(xié)調(diào)了中央和地方、不同職能部門之間的職能關(guān)系，也將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)問題一起統(tǒng)籌考慮。改變以往規(guī)劃眾多、審批復雜甚至互相制約的局面�！氨M管實施意見已經(jīng)正式發(fā)布實施，但是在以后實施過程中，不同部門之間的職能整合及相互配合還需要一個過程。”他進一步表示。
《意見》提出，自然資源部將強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架，整體謀劃布局，抓緊建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，形成富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
對此，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進告訴《經(jīng)濟參考報》記者，《意見》明確提出劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對于后續(xù)集體建設(shè)用地等開發(fā)將實施更好的管控�！半S著集體建設(shè)用地的入市，一些城郊的用地開發(fā)可能會增加，各類無序開發(fā)也可能會出現(xiàn)。劃定此類開發(fā)的界限，有助于土地的合理利用和保護，防范各地出現(xiàn)隨意侵占集體建設(shè)用地項目�！�
（記者 高偉）
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專家指出，“多規(guī)合一”后的全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”將框定生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條線”，進一步筑牢生態(tài)優(yōu)先發(fā)展新理念。
頂層設(shè)計體系基本形成
“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)�！�27日，自然資源部副部長趙龍在國新辦發(fā)布會上表示，“改革開放以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題�！�
為從體制機制上解決這些問題，近年來，幾部委聯(lián)合開展了省級和市縣“多規(guī)合一”試點工作。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《意見》）。5月23日，《意見》正式發(fā)布。這標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。
據(jù)介紹，國土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建，正是按照國家空間治理現(xiàn)代化的要求來進行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建。
具體而言，“四梁”是指從規(guī)劃運行方面可以把規(guī)劃體系分為四個子體系。分別為：規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系。趙龍表示，這四個子體系共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃體系。跟以往的規(guī)劃體系相比，一方面是著力改善了倍受各界關(guān)注的規(guī)劃編制審批環(huán)節(jié)，同時加強了規(guī)劃的實施監(jiān)督。并且，對支撐規(guī)劃運行的兩個基礎(chǔ)體系也按照新時代的新要求進行了重構(gòu)。
“八柱”是從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型方面，把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”�！拔寮墶笔菑目v向?qū)?yīng)我國的行政管理體系，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。趙龍表示，并不是每個地方都要按照五級規(guī)劃一層一層編，有的地方區(qū)域比較小，可以將市、縣級規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃合并編制。“三類”則是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃。
趙龍強調(diào)，這次新的國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”，不是簡單換一個名稱，也不是形式上的拼湊�！兑庖姟诽貏e指出，新的規(guī)劃要實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平以及更可持續(xù)。
“多規(guī)合一”優(yōu)化營商環(huán)境
趙龍表示，《意見》的發(fā)布從空間規(guī)劃改革試點、決策到頂層設(shè)計，都強化了國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用�！拔覀冞^去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。這次發(fā)布的意見明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱，叫國土空間規(guī)劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成全國的國土空間規(guī)劃一張圖，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學，實施監(jiān)管更加嚴格。”
在趙龍看來，“多規(guī)合一”為優(yōu)化營商環(huán)境，促進投資體制改革提供了一個非常好的機會和條件。原來土地的審批是遵循土地利用規(guī)劃，規(guī)劃許可的審批主要遵循的是城市規(guī)劃，這兩個規(guī)劃之間存在不融合，甚至是不協(xié)調(diào)的狀況，各有各的審批體系及審批內(nèi)容。
通過“多規(guī)合一”，不僅能夠把兩個規(guī)劃整合到一起，形成一個體系。也把職能統(tǒng)一轉(zhuǎn)到自然資源部，由一個部門來管理，這樣對于簡化投資審批手續(xù)，實行“放管服”，改善營商環(huán)境提供了非常好的條件。
此外，“多規(guī)合一”還能夠把國家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下規(guī)劃編制層層落實，特別是一些約束性指標的傳導和落實。比如生態(tài)文明建設(shè)、新發(fā)展理念以及其他一些重要的管控指標。同時，中央要求劃定好“三條線”，即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。這三條管控邊界也要通過規(guī)劃層級層層落實，體現(xiàn)戰(zhàn)略性。
趙龍進一步表示，“多規(guī)合一”以后的國土空間規(guī)劃要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合它們的優(yōu)勢。既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展。既要研究實體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會問題，既要強調(diào)全國的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。
經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護并重
自然資源部總規(guī)劃師莊少勤介紹，此次發(fā)布的《意見》，一個很大的特點是強調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，強化山水林田湖草是一個生命共同體的理念。
自然資源部一位內(nèi)部人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，我國當前經(jīng)濟發(fā)展過程仍然需要占用和消耗較大比例的各類資源。但是此次《意見》的發(fā)布，意味著在以后的發(fā)展過程中，從規(guī)劃環(huán)節(jié)就要優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的問題，必須走綠色可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的路徑。
該人士表示，不僅如此，以后一些戰(zhàn)略性發(fā)展綱要將由國家空間規(guī)劃體系一盤棋來統(tǒng)籌編制，既協(xié)調(diào)了中央和地方、不同職能部門之間的職能關(guān)系，也將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)問題一起統(tǒng)籌考慮。改變以往規(guī)劃眾多、審批復雜甚至互相制約的局面。“盡管實施意見已經(jīng)正式發(fā)布實施，但是在以后實施過程中，不同部門之間的職能整合及相互配合還需要一個過程�！彼M一步表示。
《意見》提出，自然資源部將強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架，整體謀劃布局，抓緊建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，形成富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
對此，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進告訴《經(jīng)濟參考報》記者，《意見》明確提出劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對于后續(xù)集體建設(shè)用地等開發(fā)將實施更好的管控�！半S著集體建設(shè)用地的入市，一些城郊的用地開發(fā)可能會增加，各類無序開發(fā)也可能會出現(xiàn)。劃定此類開發(fā)的界限，有助于土地的合理利用和保護，防范各地出現(xiàn)隨意侵占集體建設(shè)用地項目�！�
（記者 高偉）
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