國(guó)務(wù)院：七大領(lǐng)域開門迎民資 創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)
更新時(shí)間：2014-11-27 9:25:48 來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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破除壟斷、創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)、降低門檻……國(guó)務(wù)院最新發(fā)布的國(guó)字號(hào)文件《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱《意見》)中，關(guān)于如何鼓勵(lì)社會(huì)投資、放開固有壟斷領(lǐng)域、創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)等問題，被頻頻提及。
據(jù)介紹，為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，重點(diǎn)就吸引社會(huì)資本特別是民間資本參與，提出了創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的一系列改革措施。
發(fā)改委表示，創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用，也可以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，切實(shí)發(fā)揮投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。
方 向 創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)
《意見》共包括11個(gè)部分、39條內(nèi)容。第一部分是指導(dǎo)思想和基本原則。第二部分重點(diǎn)是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，提出了進(jìn)一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)和水利工程、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化、改革完善交通投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資、推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化、鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度等七個(gè)方面的重大措施。這些措施將有效降低相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)入門檻，可以說是為社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)指明了方向。第三部分，重點(diǎn)是創(chuàng)新投融資方式，提出了建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用、創(chuàng)新融資方式等三大方面的措施，為社會(huì)資本指明了參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的途徑和方式。
在電力、能源等領(lǐng)域創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)，向社會(huì)資本開放，在重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制改革過程中一再被提及。
“比如，《意見》提出，在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔(dān)核安全責(zé)任的前提下引入社會(huì)資本參與核電項(xiàng)目投資，鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域，這就是一個(gè)具體的例子。”發(fā)改委投資司巡視員歐鴻解釋說。
歐鴻還說，近年來，國(guó)家發(fā)布了一系列鼓勵(lì)社會(huì)投資的政策措施，包括民間投資新36條以及各部門出臺(tái)實(shí)施的42項(xiàng)實(shí)施細(xì)則等。此次又發(fā)布《意見》，足見對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)投資的決心與信心。
據(jù)介紹，《意見》基本原則是實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。
“為保持基建投資平穩(wěn)增長(zhǎng)，必須切實(shí)改善地方政府融資渠道單一和民間資本參與動(dòng)力不足的局面。加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，破除行業(yè)壁壘，吸引各類資本進(jìn)入，提高基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的產(chǎn)出效率，以此來促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院計(jì)量經(jīng)濟(jì)所副所長(zhǎng)李雪松說。
突 破 創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制
發(fā)改委投資司巡視員歐鴻介紹說，在生態(tài)環(huán)保投資、農(nóng)業(yè)和水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)、交通投融資機(jī)制、能源投資建設(shè)、信息和民用基礎(chǔ)設(shè)施投資和社會(huì)事業(yè)投資方面，均在進(jìn)行投融資機(jī)制和模式的創(chuàng)新探索。
《意見》提出，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，積極擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑。
目前，發(fā)改委正在研究起草推進(jìn)PPP的指導(dǎo)意見，將于近期印發(fā)。
此外，《意見》還在信貸服務(wù)、擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)債權(quán)融資等方面多措并舉，豐富社會(huì)資本的融資方式和渠道。比如，創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)，購(gòu)買服務(wù)協(xié)議質(zhì)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供熱、供水、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間投資發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過認(rèn)購(gòu)基金份額等方式給予支持等。
蘇劍認(rèn)為，《意見》關(guān)注的基本上都是帶有一定公益性質(zhì)的投資項(xiàng)目。通過創(chuàng)新這些項(xiàng)目的投融資機(jī)制，使民間資本能夠參與這些項(xiàng)目的建設(shè)，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，政府就可以用少量資金撬動(dòng)大量民間資金，既為社會(huì)提供了相關(guān)服務(wù)，又最大限度地減少了政府支出，這就有助于降低這些項(xiàng)目對(duì)政府資金的需求，化解地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。這就將市場(chǎng)機(jī)制引入了公益性項(xiàng)目的開發(fā)，提高了效率，擴(kuò)大了這些項(xiàng)目的資金來源，同時(shí)擴(kuò)大了投資，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極意義。
前 景 挖掘市場(chǎng)機(jī)會(huì)
發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民介紹稱，此輪發(fā)改委主要關(guān)注四個(gè)重大工程包，其中之一是糧食水利重大工程包，一方面包括國(guó)家糧食安全保障工程，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)；另一方面包括重大水利工程，主要是完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。
交通重大工程包，主要是加快公路、機(jī)場(chǎng)、長(zhǎng)江黃金水道等內(nèi)河高等級(jí)航道、中西部鐵路、城際鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。《意見》提出，向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市城(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。
生態(tài)環(huán)保重大工程包，主要是加快實(shí)施國(guó)土生態(tài)整治、大氣污染防治、清潔水工程，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，促進(jìn)污染物排放量顯著減少，有效緩解重點(diǎn)地區(qū)大氣污染，促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量有效改善，提升水安全水平。
健康養(yǎng)老服務(wù)重大工程包，主要包括加快健康服務(wù)體系建設(shè)，大幅度提升醫(yī)療服務(wù)能力；加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，基本形成規(guī)模適度、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系；加快體育健身建設(shè)。
為了保障項(xiàng)目盈利能力，穩(wěn)定社會(huì)投資預(yù)期，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件，需要完善價(jià)格形成機(jī)制�！兑庖姟穼�(duì)水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域價(jià)格提出了改革措施。比如，《意見》要求進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，2015年實(shí)現(xiàn)存量氣和增量氣價(jià)格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價(jià)格。
關(guān)于市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格方面，《意見》提出加快改進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)者能夠得到合理收益。實(shí)行上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。
上述措施都為社會(huì)資本進(jìn)入重點(diǎn)領(lǐng)域提供了盈利的空間和機(jī)會(huì)。國(guó)家信息中心助理研究員鄒士年認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮作用意義重大，《意見》的落實(shí)必然會(huì)增強(qiáng)市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的決定作用，這樣既有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資熱情，也有利于改善民生，同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)于社會(huì)資本投資的權(quán)屬以及收益問題，還需要政府層面出臺(tái)一些政策性的文件。（記者 趙晶 方燁）
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據(jù)介紹，為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，重點(diǎn)就吸引社會(huì)資本特別是民間資本參與，提出了創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的一系列改革措施。
發(fā)改委表示，創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用，也可以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，切實(shí)發(fā)揮投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。
方 向 創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)
《意見》共包括11個(gè)部分、39條內(nèi)容。第一部分是指導(dǎo)思想和基本原則。第二部分重點(diǎn)是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，提出了進(jìn)一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)和水利工程、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化、改革完善交通投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資、推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化、鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度等七個(gè)方面的重大措施。這些措施將有效降低相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)入門檻，可以說是為社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)指明了方向。第三部分，重點(diǎn)是創(chuàng)新投融資方式，提出了建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用、創(chuàng)新融資方式等三大方面的措施，為社會(huì)資本指明了參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的途徑和方式。
在電力、能源等領(lǐng)域創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)，向社會(huì)資本開放，在重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制改革過程中一再被提及。
“比如，《意見》提出，在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔(dān)核安全責(zé)任的前提下引入社會(huì)資本參與核電項(xiàng)目投資，鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域，這就是一個(gè)具體的例子�！卑l(fā)改委投資司巡視員歐鴻解釋說。
歐鴻還說，近年來，國(guó)家發(fā)布了一系列鼓勵(lì)社會(huì)投資的政策措施，包括民間投資新36條以及各部門出臺(tái)實(shí)施的42項(xiàng)實(shí)施細(xì)則等。此次又發(fā)布《意見》，足見對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)投資的決心與信心。
據(jù)介紹，《意見》基本原則是實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。
“為保持基建投資平穩(wěn)增長(zhǎng)，必須切實(shí)改善地方政府融資渠道單一和民間資本參與動(dòng)力不足的局面。加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，破除行業(yè)壁壘，吸引各類資本進(jìn)入，提高基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的產(chǎn)出效率，以此來促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院計(jì)量經(jīng)濟(jì)所副所長(zhǎng)李雪松說。
突 破 創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制
發(fā)改委投資司巡視員歐鴻介紹說，在生態(tài)環(huán)保投資、農(nóng)業(yè)和水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)、交通投融資機(jī)制、能源投資建設(shè)、信息和民用基礎(chǔ)設(shè)施投資和社會(huì)事業(yè)投資方面，均在進(jìn)行投融資機(jī)制和模式的創(chuàng)新探索。
《意見》提出，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，積極擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑。
目前，發(fā)改委正在研究起草推進(jìn)PPP的指導(dǎo)意見，將于近期印發(fā)。
此外，《意見》還在信貸服務(wù)、擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)債權(quán)融資等方面多措并舉，豐富社會(huì)資本的融資方式和渠道。比如，創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)，購(gòu)買服務(wù)協(xié)議質(zhì)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供熱、供水、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間投資發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過認(rèn)購(gòu)基金份額等方式給予支持等。
蘇劍認(rèn)為，《意見》關(guān)注的基本上都是帶有一定公益性質(zhì)的投資項(xiàng)目。通過創(chuàng)新這些項(xiàng)目的投融資機(jī)制，使民間資本能夠參與這些項(xiàng)目的建設(shè)，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，政府就可以用少量資金撬動(dòng)大量民間資金，既為社會(huì)提供了相關(guān)服務(wù)，又最大限度地減少了政府支出，這就有助于降低這些項(xiàng)目對(duì)政府資金的需求，化解地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。這就將市場(chǎng)機(jī)制引入了公益性項(xiàng)目的開發(fā)，提高了效率，擴(kuò)大了這些項(xiàng)目的資金來源，同時(shí)擴(kuò)大了投資，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極意義。
前 景 挖掘市場(chǎng)機(jī)會(huì)
發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民介紹稱，此輪發(fā)改委主要關(guān)注四個(gè)重大工程包，其中之一是糧食水利重大工程包，一方面包括國(guó)家糧食安全保障工程，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)；另一方面包括重大水利工程，主要是完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。
交通重大工程包，主要是加快公路、機(jī)場(chǎng)、長(zhǎng)江黃金水道等內(nèi)河高等級(jí)航道、中西部鐵路、城際鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。《意見》提出，向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市城(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。
生態(tài)環(huán)保重大工程包，主要是加快實(shí)施國(guó)土生態(tài)整治、大氣污染防治、清潔水工程，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，促進(jìn)污染物排放量顯著減少，有效緩解重點(diǎn)地區(qū)大氣污染，促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量有效改善，提升水安全水平。
健康養(yǎng)老服務(wù)重大工程包，主要包括加快健康服務(wù)體系建設(shè)，大幅度提升醫(yī)療服務(wù)能力；加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，基本形成規(guī)模適度、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系；加快體育健身建設(shè)。
為了保障項(xiàng)目盈利能力，穩(wěn)定社會(huì)投資預(yù)期，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件，需要完善價(jià)格形成機(jī)制�！兑庖姟穼�(duì)水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域價(jià)格提出了改革措施。比如，《意見》要求進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，2015年實(shí)現(xiàn)存量氣和增量氣價(jià)格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價(jià)格。
關(guān)于市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格方面，《意見》提出加快改進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)者能夠得到合理收益。實(shí)行上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。
上述措施都為社會(huì)資本進(jìn)入重點(diǎn)領(lǐng)域提供了盈利的空間和機(jī)會(huì)。國(guó)家信息中心助理研究員鄒士年認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮作用意義重大，《意見》的落實(shí)必然會(huì)增強(qiáng)市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的決定作用，這樣既有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資熱情，也有利于改善民生，同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)于社會(huì)資本投資的權(quán)屬以及收益問題，還需要政府層面出臺(tái)一些政策性的文件。（記者 趙晶 方燁）
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